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ARTIGO - 05/03/2013

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Finanças Públicas: os custos da não aprovação da lei orçamentária

José Matias-Pereira


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Merece uma maior reflexão por parte da sociedade brasileira as causas, omissões e motivações políticas que estão presentes nas sistemáticas protelações do Congresso Nacional na aprovação pelo parlamento da lei orçamentária. No atual exercício, por exemplo, até o início do mês de março, o país ainda não dispunha de sua peça orçamentária aprovada pelo legislativo. Recorde-se que esse impasse político tem sua origem no impedimento do parlamento de analisar o veto parcial da presidente da república, na lei que mudou o cálculo da distribuição dos royalties do petróleo. Isso ocorreu a partir da liminar monocrática concedida pelo ministro Luiz Fux, do Supremo Tribunal Federal, na ação movida no final do ano passado, pelos estados produtores, que pediam que os vetos fossem aprovados por ordem cronológica (conforme determina os parágrafos 4º e 6º do artigo 66 da Constituição Federal).

Apesar do plenário do STF, numa decisão recente, ter cassado a referida liminar, o fato do parlamento da não ter apreciado os mais de 3.200 vetos presidenciais, a partir do ano 2000, demonstra que o Congresso Nacional, em que pese às imposições das normas constitucionais, não está preocupado com a gravidade dessa omissão. É relevante alertar que a decisão de um poder, como ocorre no presente caso de omissão do legislativo ao protelar a votação da peça orçamentária de 2013, mesmo respaldado por razões políticas, ao deixar de levar em consideração a obediência aos princípios essenciais da Carta Magna, como destaque para o princípio da supremacia da Constituição, o republicano e o devido processo parlamentar, contribui para enfraquecer e colocar em risco o Estado democrático de direito.

Verifica-se, por sua vez, que apesar dos prazos para o envio das propostas orçamentárias estarem fixados na Constituição Federal de 1988 (art. 35, §2º, do ADCT), a aprovação da lei orçamentária anual no mesmo ano de sua vigência no Brasil vem se tornando uma prática comum. A questão central, no nosso entendimento, independente dos interesses políticos presentes no caso, são os custos para a sociedade em decorrência do atraso na sua aprovação.

O orçamento público, depois da própria Constituição, é a lei, ou seja, o instrumento mais importante de um país. É no texto da lei orçamentária que estão delineadas, além das despesas correntes, que irão permitir o funcionamento da máquina governamental, as despesas de investimentos, notadamente para execução de obras de infraestruturas, como pontes, estradas, portos, hidroelétricas, etc., e as políticas públicas (educação, saúde, segurança, etc.), bem como os valores definidos para custea-las. Sem que o orçamento seja aprovado pelo parlamento, o governante fica tolhido nas suas ações, especialmente na execução dos projetos de infraestrutura, e na realização das políticas públicas.

Assim, sem a existência de uma lei orçamentária anual (LOA), o governo encontra-se, em princípio, impedido de iniciar novos investimentos, visto que a Lei de Diretrizes Orçamentária (LDO) estabelece que os gastos fiquem restritos à execução das despesas obrigatórias. Dessa forma, o governo pode gastar por mês com as despesas de custeio para a manutenção da máquina governamental, um doze avos (1/12) da LOA do ano anterior. Os investimentos nas obras em execução, por sua vez, podem ser feitos com restos a pagar, visto que são recursos transferidos do ano anterior para o exercício atual.

Constata-se que o ordenamento jurídico brasileiro apresenta enormes carências nesse campo. A Constituição Federal, além de não oferecer soluções expressas para o caso da protelação na sua apreciação pelo parlamento, também não o prevê para os casos de não submissão ao parlamento da proposta orçamentária ou do seu envio com atraso; nos casos de rejeição pelo legislativo da proposta orçamentária; bem como da sua não devolução, depois de aprovada, para sanção pelo Chefe do Executivo. Essa carência descrita é um fator preocupante para o enfraquecimento do poder legislativo frente ao executivo.

Conforme se pode depreender desta análise, em que pese o sistema orçamentário brasileiro não permitir a demora nas várias etapas de planejamento e execução das ações governamentais, a protelação pelo Congresso Nacional na aprovação da lei orçamentária anual é inadmissível num país com uma sociedade e uma economia evoluída e complexa como a brasileira. A peça orçamentária, quando aprovada no mesmo exercício financeiro em que será executada, apresenta-se como uma afronta direta aos princípios constitucionais da legalidade, da precedência e da anualidade – visto que neste caso a lei orçamentária tem uma duração inferior a 12 (doze) meses – criando um clima de desconforto e de insegurança no país, além de colocar de joelhos a instituição parlamento diante do poder executivo.

Entendemos, assim, que a ocorrência na protelação pelo Congresso Nacional na aprovação do orçamento, independente dos motivos políticos alegados, são inaceitáveis, pois cria um vácuo intransponível e preocupante para o funcionamento do Estado, imobilizando a administração pública, e afetando por decorrência, os interesses da sociedade, além de prejudicar a imagem da instituição parlamento, e colocar em dúvida a seriedade do país no cenário externo. Esses aspectos abordados reforçam o nosso entendimento da importância da inclusão na agenda do parlamento, a discussão do aperfeiçoamento do capítulo da Constituição que trata das finanças públicas, em particular, da aprovação da lei complementar que irá regulamentar o art. 165, §9°, da Constituição Federal, em substituição a ultrapassada lei de orçamento vigente (4320/1964).

 

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PERFIL

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José Matias-Pereira é professor-pesquisador associado do Programa de Pós-Graduação em Contabilidade da Universidade de Brasília. Economista e advogado, é doutor em Ciência Política (UCM-Espanha) e pós-doutor em Administração pela FEA/USP. Autor, entre outros, de Economia Brasileira, Finanças Públicas: A política orçamentária no Brasil, Curso de Administração Pública, Curso de Administração Estratégica.